程琥: 行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定

行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定

 

程琥

 

北京市第四中级人民法院副院长

法学博士,博士后

 

本文原载《法律适用》2018年第11期

随着经济社会发展和民主法治进步,权利保障范围不断拓展,将越来越多的行政争议纳入行政诉讼渠道解决,行政诉讼原告资格呈现扩张的趋势。修订后的《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)对行政诉讼原告资格标准作出新的规定。能否准确把握行政诉讼原告资格标准,进一步加强和规范当事人依法行使行政诉权,严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为,这是摆在人民法院面前的一项重要课题。

 

一、行政诉讼原告资格制度的发展

 

在世界范围内,由于扩大行政诉讼原告资格是贯彻制约行政权力、扩展公民权益理念的重要方式,伴随着行政权力的扩张与制约、公民权利的扩展与觉醒、民主形式的参与性进步,“行政诉讼原告资格的扩展一般经历了从相对人到利害关系人再到普通公民作为公共利益代表人的演进过程。”[1]从我国行政诉讼原告资格标准的发展历程看,主要经历了从直接利害关系人到行政相对人标准,从行政相对人到法律上利害关系人,再到利害关系人标准。

 

(一)直接利害关系人阶段

 

我国行政诉讼制度是在民事诉讼制度基础上发展而来的,行政案件原告资格最先是在民事程序法中作出规定。在原《行政诉讼法》(1989年4月颁布)施行之前,我国主要通过民事诉讼渠道来保障公民、法人或者其他组织的公权利。《民事诉讼法(试行)》(1982年3月公布)第3条第2款规定,法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。该法第81条第(一)项规定,原告是与本案有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体。因此,该法采用“直接利害关系”的标准来确定原告资格,并且该标准同时适用于民事诉讼原告资格与行政诉讼原告资格。《民事诉讼法》(1991年4月公布)虽历经几次修订,但是以“直接利害关系”作为确定原告资格的标准始终未变。在原《行政诉讼法》颁布施行之前,行政案件是适用民事诉讼程序解决的,行政案件原告资格与民事案件原告资格并无二致,都采用“直接利害关系”为标准。

 

(二)行政相对人阶段

 

作为行政管理的直接对象,行政机关与行政相对人之间形成的是管理与被管理的行政法律关系。这种行政法律关系一旦受到侵害,就需要通过行政诉讼途径得到救济。原《行政诉讼法》第41条第(一)项规定,原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。结合原法关于受案范围的规定,这里“认为”自己的合法权益受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织主要限定在行政相对人范畴。这显然与我国行政诉讼制度直接脱胎于民事诉讼制度密切关联,“行政相对人获得原告资格是因为其与行政主体之间有着侵权关系,这种关系与民事诉讼中的侵权有着相同之处。”[2]当然原法规定的主观标准真正实施起来,其缺陷和不足也很明显。由于“原法关于原告资格的规定是一个主观标准,实践中有的法院不愿意受理案件,对原告资格作过度限制,影响了公民、法人或者其他组织的诉讼权利。”[3]

 

(三)法律上利害关系人阶段

 

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第12条规定,原告是“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”,将原告资格的认定标准进一步明晰化和客观化,与日本和我国台湾地区的规定是一致的。由于“法律上利害关系”标准过于原则,可操作性也较弱,且具体立法及相关司法解释又未对其予以细化性的解释,导致在司法实践中,一方面其权益受到行政机关行政行为侵犯的公民一方主体,对其受损之权益是否属于法律上利害关系这一提起行政诉讼的关键性问题无法予以正确判断,可能导致诉讼这一纠纷解决途径受阻;另一方面对法律上利害关系具有最终判断决定权的法院一方,在具体审查案件受理时,由于概念极其模糊导致其自由裁量权过大,导致在合理范围内使尽可能多的行政纠纷纳入行政诉讼范围内解决的立法目的落空。[4]并且,原《行政诉讼法》将第三人规定为与行政行为存在利害关系的人。“法律上利害关系”与“利害关系”有什么差异,也很难说清楚。“在目前法院不愿受理行政案件的情况下,‘法律上的利害关系’的不同理解,也可能客观上限制公民的起诉权利;用‘直接利害关系’作为标准,可能会被解释成行政行为的相对人,所以,无论是用‘法律上的利害关系’还是‘直接利害关系’,都不适于解决当前行政诉讼中存在的立案难问题。”[5]结果导致该司法解释对原告资格所作的拓宽性规定,并没有在实践中得到很好地执行,甚至对原告资格标准的把握更为严苛。

 

(四)利害关系人阶段

 

修订后的《行政诉讼法》第25条第1款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”该款规定删去了“法律上”的限制,确立了原告资格的“利害关系”标准。同时,在该法第29条第1款关于第三人的规定,也都统一到“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的”“利害关系”标准上来。与行政行为有利害关系,指的是行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。[6]除此之外,《行政许可法》《行政复议法实施条例》等法律规范也都确立了利害关系人的权利保护制度。[7]比如,《行政复议法实施条例》第28条规定,“申请人与具体行政行为有利害关系”,把“利害关系”作为应当受理的行政复议申请条件之一。值得肯定的是,采取“利害关系”作为标准,不仅使得我国法律关于“利害关系”标准的规定趋于统一,契合法治发展和权利保障的总趋势,也有助于司法实践根据实际需要,将应当纳入受案范围的行政争议纳入受案范围解决。

 

二、行政诉讼原告资格相关概念辨析

 

作为两造之一,任何一种诉讼都离不开原告。原告是诉讼程序的发起者,在启动诉讼程序中具有关键性作用。可以说,没有原告就没有诉讼。原告资格也即提起诉讼的资格,是行政诉讼合法性要件之一。长期以来关于原告资格标准的理解和把握较为混乱,实践中宽严失度,存在较大随意性,需要从理论上加以廓清。

 

(一)行政诉讼原告资格的界定

 

由于司法资源的稀缺性,行政诉讼作为权利保障的最后一道屏障,并非所有的行政争议都可以纳入司法程序解决。原告资格是对公民、法人或者其他向法院提起诉讼,从主体资格上所做出的一种必要限制。具体而言,行政诉讼原告资格是指“公民、法人或者其他组织就行政争议所具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。”[8]原告资格与原告不同,原告是诉讼地位的称谓,原告资格是一种法律能力。提起诉讼者是否具有原告资格,直接决定了行政诉讼能否提起和推进。一旦法院认定原告主体不适格,即便已经登记立案的行政案件将被裁定驳回起诉而不能进入实体审理程序。在行政诉讼中,行政争议的特殊性、行政诉讼目的的特定性以及行政诉讼被告的特殊性,决定了行政诉讼原告资格是一个需要特别强调和加以关注的问题。[9]

 

公民、法人或者其他组织提起诉讼,能否具备行政诉讼原告资格,需要符合以下几个条件:

 

一是行政诉讼原告的主体范围是公民、法人或者其他组织。一般情况下,作为“民告官”的行政诉讼,其原告主要是“民”,即公民、法人或者其他组织,当然也不排除在特定情形下,行政机关作为行政管理的对象,对行政行为不服提起行政诉讼而成为原告。同时,外国人、无国籍人、外国组织可以适用行政诉讼法在我国进行诉讼从而成为原告。作为行政诉讼被告只能是“官”,即作出行政行为或者不作为的行政主体,并且原被告双方角色恒定。

 

二是与被诉行政行为有利害关系。与被诉行政行为有利害关系“是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。”[10]对于原告资格的认定,关键在于准确界定利害关系的内涵和外延。简而言之,利害关系是利益和损害关系。虽然可以笼统地说有利害关系的就有原告资格,没有利害关系的就没有原告资格。“但是,认定是否具有利害关系又是一个非常复杂的、不好判断的过程。”[11]从理论上说,利害关系可以从不同角度进行分类,主要包括直接利害关系和间接利害关系、切身利害关系和非切身利害关系、现实利害关系和可能利害关系、表面利害关系和实质利害关系等多种类型。利害关系是判断行政诉讼原告资格的核心要素,利害关系的理解和把握对原告资格影响很大。

 

三是向法院提起诉讼仅限于能够诉请行政诉讼保护的权益。换言之,起诉人认为自己的合法权益受到被诉行政行为侵害,而不是以国家利益、公共利益或者他人合法权益受到侵害为由提起诉讼,并且诉请行政诉讼保护的权益是值得诉讼保护,具有诉讼保护必要的利益。实践中,一些起诉人提起的诉讼没有保护必要,这样的起诉人自然不具有原告资格。这是对利害关系判断的延伸,有的起诉人权益受到被诉行政行为侵害,继而与被诉行政行为有利害关系,但并非这种受到侵害的权益都应当或者有必要诉请行政诉讼保护。

 

四是起诉人具备诉讼权能。起诉人能够以自己名义提起诉讼,享有诉讼权利,承担诉讼义务,并在诉讼完结后能独立承担裁判确定的权利义务的公民、法人或者其他组织。

 

(二)相关概念辨析

 

1.合法权益与利害关系

 

《行政诉讼法》第2条第1款规定规定的“合法权益”与第25条第1款规定的“利害关系”在法律制度上是何种关系,这是判定行政诉讼原告资格首先应当厘清问题。应当说,“合法权益”规定在《行政诉讼法》总则部分,“利害关系”规定在第4章诉讼参加人部分,总则部分具有统领作用。换言之,“合法权益”是“利害关系”的基础,“利害关系”不过是“合法权益”的具体化,“利害关系”仍然要受到“合法权益”的统领,决不是要以“利害关系”替代“合法权益”。目前,学术界对于“合法权益”的理解存在较大分歧。[12]总体而言,“合法权益”是由“合法”与“权益”两部分组成。

 

首先,“合法”意味着这种权益必须是符合法律规定,有明确法律依据,受到法律保护。纳入诉讼保护的权益只能是合法的权益,而不能是非法的权益。当然,这里的法范围极为广泛,包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章,甚至包括规范性文件等。这里的法可能是公法和私法,也可能是实体法和程序法。

 

其次,“权益”包括权利和利益,而不仅限于权利或者利益。权利与利益紧密相连,没有无利益的权利,任何权利的背后都有利益作基础。权利是利益的表现形式和获得利益的手段,而不是利益本身。如果抛开利益去谈权利,那么权利必定是空洞的。

 

同时,并非所有的利益都是权利,并非所有的利益都能成为权利。这里的权利主要是法律权利,尤指是行政法上的权利。所谓法律权利“是规定或隐含在法律规范中,实现于法律关系中的,主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。”[13]比如,《行政许可法》第36条和第47条规定了利害关系人的陈述权、申辩权和要求听证权利。一旦行政机关的行政许可行为侵犯其合法权益,利害关系人可以向法院依法提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》把房屋所有权人作为被征收人,并赋予被征收人对征收补偿决定不服,可以申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。该条例并没有把房屋承租人作为被征收人,房屋承租人在整个房屋征收补偿过程中自然不能享有被征收人的权利,其对房屋征收补偿决定不服,自然不具有向法院提起诉讼的原告资格。对于私法权利,比如公平竞争权、相邻权等,可否获得行政诉讼救济,关键在于这种私法权利能否转化为公法权利。如果是单纯的私法权利,没有行政行为介入和链接,这种私法权利受到侵害只能通过民事诉讼途径得到救济。当行政行为介入私法权利,此时私法权利转化为公法权利,这种公法权利就可以获得行政诉讼救济。这里的利益,可以理解为“通过行使权利获得的好处或益处,这种益处可以是有形的,也可以是无形的,可以是有价的,也可以是无价的。”[14]当然,实践中除了法律明确规定的权利在受到行政行为侵害时,可以获得行政诉讼救济外,还有大量利益仅规定在法律原则中,并没有具体法律保护条款,或者根本就没有被法律纳入保障范围内,对这部分最模糊、也最具争议的利益的划分与取舍,是界定利害关系的关键所在。[15]

 

因此,利益的内涵丰富,范围广泛,这里的利益,可能是法律上的利益,也可能是法律上应当保护的利益。从经济社会发展的趋势看,法律规定有着滞后性和局限性,把一些正当合理但尚未得到法律确认的利益,纳入行政诉讼保护显然是必要的。比如,违法建设不受法律保护,违法建设人对于违法建设不享有法律权利,但是违法建设人对于拆除违法建设却存在应当受到法律保护的利益,违法建设人对于行政机关拆除行为具有向法院提起诉讼的原告资格。

 

2.权利义务与利害关系

 

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)在第1条第2款第(十)项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这项规定延续原司法解释关于权利义务实际影响的规定,仍然把权利义务实际影响作为判定行政行为应否纳入行政诉讼受案范围的标准。同时,其第69条第1款第(八)项规定,行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。这是新司法解释作出的有别于原司法解释的一项新规定,该款似乎又从原告资格上对权利义务“实际影响”作出规定。由此,权利义务实际影响不仅是受案范围的标准,也是原告资格标准。“权利义务实际影响作为受案范围的新标准,是中国行政诉讼独特的制度,从横向与纵向上扩展了受案范围,扩张了司法权对行政权的监督作用,提升了对私人权益的救济。”[16]这里的权利义务是指权利和义务,不仅限于权利或义务,主要包括人身权、财产权、劳动权、受教育权、相邻权、公平竞争权、企业经营自主权等合法权益,并且权利义务与合法权益、利害关系在本质上应当是一致的。这里的“实际影响”是指行政主体的行政行为实际上处分了公民、法人或者其他组织的权利义务,包括行政行为增加义务、剥夺权利或者变更权利义务,以及对权利义务进行确认等。“凡是行政行为与相对人权利义务有增减得失关系的就是具有当然的原告主体资格,与权利义务有关的就是利害关系人。”[17]这种“实际影响”包括因行政行为产生的实际影响,也包括因事实行为产生的实际影响。

 

3.主观权利、反射利益与利害关系

 

从《行政诉讼法》第1条关于行政诉讼立法目的规定看,监督行政机关依法行使职权体现了行政诉讼构造的客观诉讼属性,而保护公民、法人和其他组织的合法权益则体现了主观诉讼的属性。并且,我国行政诉讼从整体上看兼具主、客观诉讼的特点,在具体制度设置上仍然兼具主、客观诉讼的特点,但客观诉讼的特征更加凸显。[18]与主观诉讼相对应的是主观权利,是指个人向他人或国家要求为一定行为或者不为一定行为,以实现其利益的权利。“主观权利表现为某种请求权,这种请求权可以得到法院的救济。”[19]主观权利又可以分为主观公法权利和私法权利。主观公法权利是指公法赋予公民、法人和其他组织为实现其合法权益要求行政主体为或者不为特定行为的权能。主观公法权利是权利的一种,必然具有可救济性,作为主观公法权利人的公民、法人或者其他组织与被诉行政行为有利害关系,具有向法院提起行政诉讼的原告资格。

 

与主观公法权利相对应的是反射利益,即法律目的在于保护社会公共利益而非个人利益,只是在保护公共利益的同时,产生了一种使得个人获得某种利益的附随效果,这种利益就称之为反射利益。反射利益与主观公法权利的最大区别在于,主观公法权利是可以请求行政主体通过公权力机制的运作获得实现,如果公民所受侵害被认为是公法权利或者利害关系,自然可以获得行政诉讼救济。相反,反射利益则无此法律效果,如果公民所享有的权利被认为属于反射利益,则就失去了原告资格。因此,有反射利益的公民与被诉行政行为之间是间接产生的利益,而非直接利害关系,不具有提起行政诉讼的原告资格。反射利益一旦受到行政行为的侵害,无法通过提起行政诉讼获得救济。

 

4.法律上利益与利害关系

 

纵观域外行政诉讼原告资格标准的总体发展趋势,无不建立在权益保障的基础上,并且经历了由法定权利到法律上利益的发展过程。由于行政诉讼需在私权利、行政权、司法权之间保持合理张力,行政诉讼原告资格标准的模糊性和不确定性难以避免。[20]所谓法律上利益,系指法律上所保护的利益,是指行政法以保护公民等权利主体之个人利益为目的,而以制约行政权之行使为手段所保护的利益。[21]这种利益也是行政机关作出行政行为时应当对公民等权利主体所要考虑的利益。这里法律是广义上的法律,并不局限于法律明文规定,法律原则、法律精神或者行政惯例等都可能作为确定法律上利益的必要依据。法律上利益主要包括直接利益和间接利益,个人利益和公共利益,现实利益和将来利益等多种形态。[22]法律上利益与利害关系的属性在总体上是一致的,利害关系外延似乎更为广泛,不仅包括利益关系,还包括损害关系。这种“法律上利益”是指“法律上所保护的利益”,还是“法律上应当保护的利益”,并没有统一标准。而利害关系的表述,把利益和损害则更加形象地展现行政行为对起诉人权利义务产生的实际影响。因此,可以把法律上利益作为利害关系的补充,而不是以法律上利益替代利害关系标准。

 

三、行政法上请求权、诉之利益与行政诉权

 

最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发[2017]25号)规定,要准确把握新《行政诉讼法》第25条第1款规定的“利害关系”的法律内涵,依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关,当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益,不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉,人民法院应当予以立案。上述司法政策精神为进一步保护和规范当事人依法合理行使诉权提供了指引,当前要在准确把握利害关系的法律内涵基础上,进一步加强对诉之利益和请求权研究,以便为行政诉讼原告资格判定提供标准。

 

(一)行政法上请求权

 

请求权,系要求他人为或不为一定行为的权利。[23]请求权不仅表明一种客观(实体法)上的权利,而且表明一个特定人针对他人的特定请求可以通过诉讼来主张和执行。[24]在民事实体法中,“作为贯穿于物权法、合同法、侵权法、亲属法和继承法等实体法,联接实体法与程序法的民事权利,请求权无疑在民事权利体系中占据极为重要的地位。”请求权概念在民法上已成为构建整个民法体系的基石,但在行政法上却长期处于被忽视的状态,而这种冷落并不代表请求权概念在行政法上毫无立足之地。在行政诉讼中,请求权是否存在,首先关系到行政诉讼原告资格问题。[25]因此,把请求权概念引入行政法领域,对于准确把握行政诉讼原告资格具有重要意义。[26]

 

请求权概念不仅存在于基础权领域,也存在于救济权领域,一部分请求权属于基础权,一部分请求权属于救济权,故而分别为基础性请求权和救济性请求权。[27]对于行政法上的请求权而言,主要包括基础性请求权和救济性请求权,并且无论是基础性请求权还是救济性请求权,都需要通过请求权法律关系彰显其存在,区别在于请求权法律关系属性不同而已。

 

行政基础性请求权是一种行政实体权利,规定在行政实体法中,是在行政主体与公民、法人或者其他组织之间形成的特定权利义务关系。行政基础性请求权主要包括行政许可请求权、行政给付请求权、行政协议请求权,以及其他因人身权、财产权、环境权、相邻权、公平竞争权等产生的请求权等。公民、法人或者其他组织行使权利与行政主体履行义务和职责相对应,公民、法人或者其他组织的权利必须依靠行政主体履行职责才能够实现。行政主体怠于履行职责或者不履行职责时,行政基础性权利就会遭受侵害,但是公民、法人或者其他组织并不能根据该行政基础性权利自行强制或者请求国家机关强制行政主体履行职责,而是在行政实体法上启动救济机制,由此引发请求权的产生。由此可见,行政基础性请求权强调的是请求权的行政实体法资格,是行政基础性请求权转化为法律强制力的依据。并且,行政基础性请求权作为一种行政实体权利,主要是法律权利,又不限于法律权利,还包括法律上应当保护的利益。

 

行政救济性请求权作为一种重要的救济权,是行政程序性权利,其目的在于对公民、法人或者其他组织遭受行政主体的行政行为侵害的利益加以救济,行政主体也因其行政作为或不作为侵害而应承担相应的责任,成为责任主体。行政救济性请求权必须基于特定的行政法律规范依据,并且与行政法律关系中行政主体的行政责任相对应,必须依靠该责任承担才能实现。行政主体怠于承担责任时,将在救济性请求权主体提起的诉讼中败诉,如果不履行法院作出的行政生效裁判,将会被申请法院强制执行。行政救济性请求权之所以能够实现其救济功能,就在于它能够作为诉讼法上的强制执行的实体法上的正当性依据,从而使得其对行政基础性请求权的救济功能最终得以实现。[28]

 

综上,行政救济性请求权与行政基础性请求权相互依存、不可分割。行政基础性请求权离不开行政救济性请求权,行政救济性请求权也离不开行政基础性请求权。行政基础性请求权是行政救济性请求权的根据和基础,是合法性和合理性的来源。行政救济性请求权是行政基础性请求权的功能和保障,体现了行政基础性请求权的作用方式,同时也是行政基础性请求权通向行政诉讼救济渠道的桥梁和纽带。行政救济性请求权包括防御性请求权、损害填补请求权、确认请求权等。行政救济性请求权与行政基础性请求权同样重要,同时行政救济性请求权往往通过行政诉讼中诉之利益的方式予以体现。[29]

 

(二)诉之利益

 

公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政行为的侵害,可以提起诉讼;如果并没有遭受权益的侵害,则不得提起行政诉讼。这就涉及到所谓的诉之利益问题。[30]诉之利益有广义和狭义之分,广义的诉之利益包括:1.请求的内容是否适合成为审判的对象,即所谓诉讼对象或对象适格的问题;2.当事人对于该请求是否有正当的利益,即所谓原告适格的问题;3.依据具体的状况,判断有无请求法院审判的具体利益,即所谓权利保护必要的问题。其中,原告适格又称之为主观的诉之利益,权利保护必要又称为客观的诉之利益或狭义的诉之利益。[31]

 

在行政诉讼上,要求必须有诉之利益,主要有两个理由:一是法院为维持其正常的机能,真正以司法的裁判解决纷争,达到保障公民自己的权利或利益的救济为目的;二是为防止不当的滥诉,保护相对人及其他利害关系人之权益,免于因滥诉而耗费人力物力应诉的困扰,以确保行政机关顺畅运作,因此,行政诉讼有必要限于正当维护自己权益之人始得提起,至于其他不相关之人,则无必要提起无意义之诉讼,以免相对人蒙受应诉之负担。[32]

 

总体而言,行政相对人由于直接受到行政行为的实际影响,行政相对人一般都享有行政救济性请求权。因此,保护规范理论的重心就转移到对行政行为的第三人(利害关系人)是否享有行政救济性请求权的分析上。[33]在行政诉讼中,合法权益、利害关系以及权利义务共同构成行政诉讼原告资格判定标准的核心要件。无论是合法权益、利害关系,抑或权利义务,在行政诉讼中归根结底可以归结为起诉人是否存在诉之利益。实践中,可以综合考虑按照以下因素理解和把握诉之利益:

 

1.请求内容适合成为审判对象

 

起诉人向法院提起诉讼,必须就其提出的诉讼主张提供相应事实根据,并且这些事实根据能够显示其权利或者法律上利益“可能”因行政行为而遭受损害,此时其存在诉之利益,其诉讼才能视为合法诉讼。修订后的《行政诉讼法》第49条关于提起诉讼应当符合条件之一是有具体的诉讼请求和事实根据。修订后的《行政诉讼法》和立案登记制同步实施以后,对于起诉人的起诉,法院要正确理解立案登记制的精神实质,在防止过度审查的同时,也要注意坚持必要审查。其中,就是要依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关,当事人权利和法律上利益是否有遭受行政行为侵害的可能性。如果起诉人提供的事实根据不能显示其权益可能因系行政行为致其遭受损害,其起诉则不符合提起诉讼应当具备的条件。

 

2.当事人对于请求存在正当利益

 

当前行政诉讼原告资格标准趋于扩张,但是并不意味着可以脱离开法律规范来探讨利益保障,法律规定仍然是行政诉讼原告资格判定的前提和基础。这也契合保护规范理论的基本要义,并不限于实定法。公民、法人或者其他组织向法院提起诉讼,首先必须有行政基础性请求权,而行政基础性请求权的基础和依据则是行政实体法律规范。实践中,一旦出现法律漏洞和法律空白,此时又出现了值得保护、有保护必要的利益,此时就要从法律上所要保护的利益转换为正当利益。所谓正当利益,主要从广义上解释法律上应当保护的利益,包括法律上利益以及依其事件之状态,经由合理的衡量,根据法律规定或一般法律原则应予承认之值得保护的事实上的利益,尤其经济上或精神上(如恢复名誉之利益)以及私法上利益在内,以扩大纠纷解决管道。换言之,包括一切合法正当的利益在内。[34]在填补法律漏洞和法律空白解释法律时,不应仅以立法的意思为准,还要就该法律现代客观趋势作考虑,尤其应从法律规范的整体精神观之,法律具有承认特定人的利益值得受保护,即可承认公权利存在。[35]

 

3.有权利保护必要

 

由于司法资源的稀缺和有限,法院只能处理那些有权利保护必要的案件。判断起诉人的起诉是否有权利保护必要,主要是根据起诉人请求法院实体裁判是否具有值得保护的利益,来判断保护是否必要。[36]如果欠缺值得法律上保护的利益,则应以其诉讼请求不合法予以驳回。欠缺一般权利保护必要的类型,主要包括无效率的权利保护、无用的权利保护、权利滥用之禁止、不适时的权利保护、诉讼程序上权利失效、权利保护(诉讼权利)之抛弃等六种类型。[37]实践中,有的当事人没有新的事实和理由,针对同一事项重复、反复提起诉讼,或者反复提起行政复议继而提起诉讼;有的当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼;有的当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的,反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼,或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益;有的当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题,不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼;极个别当事人不以保护合法权益为目的,长期、反复提起大量诉讼,滋扰行政机关,扰乱诉讼秩序等。这些起诉的共性问题是普遍不存在权利保护必要的利益。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉,法院依法不予立案,并向当事人做好释明工作,避免给当事人造成不必要的诉累。

 

(三)行政诉权

 

行政诉权是指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政行为的侵犯,请求法院行使审判权以保障其合法权益的权利。行政诉权的内涵包括诉权的程序涵义,即程序上请求法院行使审判权;诉权的实体涵义,即保障合法权益的请求。公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政行为的侵害,向法院提起行政诉讼,则必须有诉诸法院得为请求的原因,这个原因就是请求权。“行政法上的请求权是公民为了贯彻其公权利,而向行政机关提出的作为或者不作为的要求。这些要求既可以直接向行政机关提出,也可以通过法院向行政机关提出;因此,请求权是联系行政法与行政诉讼法的纽带。” [38]因此,请求权兼具实体上的权利和程序法上的诉权的内涵。行政诉权来源于行政基础性请求权,来源于法定权利和正当利益的请求权。法定权利和正当利益是请求权的原因,是请求权的上游,诉权是请求权的下游,没有请求权就没有诉权,请求权是诉讼的原因,是诉之利益的一种,当当事人欠缺这种利益时,起诉会遭到法院驳回的诉讼要件。[39]当然请求权并非只有诉权一个结果,请求权完全可以通过行政复议及其他非诉的方式完成。结合权利保障的过程看,从合法权益到行政诉权的逻辑关系体现在以下动态变化过程中:

 

合法权益(法定权利和正当利益)→行政行为侵害→行政法上请求权→诉之利益→行政诉权→行政诉讼原告资格。

 

从上述逻辑关系看,公民、法人或者其他组织的合法权益(行政法上权利和正当利益)规定在行政法律规范中,一般情况下,公民、法人或者其他权益行使权利的过程与行政主体履行义务的过程,只要行政主体依法行使职权,这个过程不会产生行政争议,不需要也没有可能通过诉去实现实体权利,仅仅当公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为侵害或可能被侵害时,此时在公民、法人或者其他组织与行政主体之间产生行政争议,行政法上请求权同时出现,公民、法人或者其他组织一旦选择诉诸法院解决,这种请求权就体现为诉之利益,继而为行政诉权,公民、法人或者其他组织由此具有行政诉讼原告资格。反之,如果缺少其中的任何一项要素或者环节,则起诉人不具有行政诉讼原告资格。

 

四、行政诉讼原告资格的司法实践展开

 

 

(一)房屋征收拆迁案件中的原告资格判定

 

1.房屋被征收人对收回国有土地使用权以及后续颁发土地使用权证、划拨土地等行为不具有利害关系。在再审申请人熊某某因诉洛阳市人民政府土地出让批复一案中,最高人民法院认为,城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回,房屋被依法征收的,国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但在房屋被依法征收之后,由于其享有的国有土地使用权已经消灭,其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。熊某某不具备本案的行政诉讼原告资格。[40]

    

2.自管公房承租人与房屋征收补偿决定利害关系。在再审申请人李某某等16人因与被申请人长沙市天心区人民政府、长沙市人民政府房屋征收决定一案中,最高人民法院认为,李某某等16人申请再审主张其是计划经济时期长沙机床厂自建福利分房的合法住户。现未取得房产证,是由于政府职能部门没有按照长沙市人民政府办公厅《关于市属国有企业改革若干问题的补充意见》[长政办发(2006)12号]的规定履行法定职责,属于历史遗留问题。计划经济时期国有企业投资兴建、自行管理的自管公房的承租人,实际系福利分房的享有者,不等同于普通的承租人,其与征收行为之间具有利害关系。[41]

 

3.被拆迁人已经获得安置补偿的,其与涉案房屋强制拆除行为不具有利害关系。在再审申请人蒋某某诉被申请人杭州市下城区人民政府、杭州市人民政府城建行政强制及行政复议一案中,最高人民法院认为,蒋某某因涉案被拆除的房屋拆迁补偿安置权利已经得到保障,且已被安排过渡用房,拆迁补偿款亦已经公证提存,而且其房屋已经被强制腾退,意味着蒋某某对该被拆除的房屋不再享有任何权利,即与该房屋不存在法律上的利害关系,蒋某某向一审法院提起房屋强制拆除的行政诉讼,不再具有原告主体资格。[42]

 

4.被拆迁人已就房屋拆迁裁决提取诉讼并经生效裁判确认,与之前的拆迁许可行为不具有利害关系。在再审申请人徐某某因诉被申请人桓仁满族自治县城乡规划建设局房屋拆迁许可一案中,最高人民法院认为,行政机关颁发拆迁许可证,同意对拆迁范围内的房屋实施拆迁,直接影响拆迁范围内房屋所有人的合法权益。因此,通常情况下,房屋所有人与拆迁许可行为具有法律上的利害关系,属于适格原告。本案中,徐某某作为被拆迁人,拆迁许可将直接影响其房屋所有权和使用权,徐某某原本与被诉3号拆迁许可行为具有利害关系,属于适格原告。但是,在本案起诉之前,徐庆发已对1号拆迁裁决提起了行政诉讼,经两级法院判决,驳回徐某某的诉讼请求,对徐某某的补偿安置裁决已经生效,原属其所有的房屋权属自此转移给拆迁人,徐某某与拆迁许可行为不再具有利害关系。故一、二审以徐庆发不具有本案原告主体资格为由,裁定驳回其起诉,并无不当。[43]

    

(二)土地征收案件中的原告资格判定

    

1.被征收人在法定期限内未对征收决定或补偿协议提起诉讼的,被征收人丧失对涉案土地的权利,与之前的征地批复等土地征收行为不再具有利害关系。在再审申请人李某某等5人因诉被申请人湖南省人民政府不予受理行政复议申请一案中,最高人民法院认为,农村集体土地征收案件中,被征收人原本与征地批复等土地征收行为具有利害关系,但在被征收人经征收补偿决定或协议获得补偿,征收补偿决定或协议经过行政诉讼程序,终审判决已经发生法律效力,或者超过法定起诉期限,被征收人未对征收补偿决定或协议提起行政诉讼,征收补偿决定或协议实际发生法律效力。自对补偿协议的起诉期限届满之日起,被征收人丧失对涉案土地的权利,与之前的征地批复等土地征收行为不再具有利害关系。此时申请复议,不具有申请人主体资格。[44]

 

2.被征收人已经取得征收补偿,其与政府将已征收的土地出让给他人的行为不具有利害关系。在再审申请人刘某某等3人因诉被申请人辽宁省凌源市人民政府征收集体土地行为、批准出让被征收土地行为并行政赔偿一案中,最高人民法院认为,辽宁省人民政府于2006年依法作出征地批复,刘某某等3人于2006年至2008年陆续领取宅基地或者菜地补偿款,2009年接到通知,入住回迁安置楼。至此,刘某某等3人已经不具有被征收土地的使用权,凌源市政府分别于2009年、2011年将土地出让给凌源红山吉递物流有限公司与沈阳吉递房产开发有限公司的行为,与其没有法律上的利害关系。刘东辉某某等3人在获得土地征收补偿,丧失对土地、地上房屋及其它地上附着物的权利之后,对政府将已征收的土地出让给他人的行为提起行政诉讼,不具有原告资格。[45]

 

3.在政府征收集体土地后,土地性质转为国有土地,原集体土地所有权人和使用权人与征地后的土地出让行为和登记行为没有法律上的利害关系。在再审申请人鲁某某等13人因诉被申请人周口市人民政府、一审第三人河南建业森林半岛置业有限公司土地行政登记一案中,最高人民法院认为,鲁某某等13人在案涉土地被征收,其获得相应土地补偿后已与案涉国有土地无法律上的利害关系,周口市人民政府的土地出让行为及登记颁证行为对鲁某某等13人的权利义务不产生实际影响,因此,鲁某某等13人不具备原告主体资格。至于其与半岛公司之间的侵权民事诉讼,与本案系不同性质的法律关系,并不能因此说明鲁某某等13人具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。[46]

 

4.涉案土地被征收阻断了被征收人与涉案土地被征收后的土地登记行为之间的利害关系,被征收人不具备原告资格。在再审申请人广东省遂溪县黄略镇南亭村大堡经济合作社、广东省遂溪县黄略镇南亭村灵坑经济合作社与被申请人遂溪县人民政府及原审第三人湛江市福利企业公司、中国石化销售有限公司广东石油分公司土地行政登记一案中,最高人民法院认为,涉案土地已被征为国家所有。涉案土地被征收阻断了灵坑经济社与涉案土地被征收后的土地登记行为之间的利害关系,即灵坑经济社与被诉的1736号国土证项下土地登记行为没有利害关系,不具有本案原告主体资格。[47]

 

(三)投诉举报案件中的原告资格判定

 

1.举报人未提供充足证据证明其举报的行为对其合法权益产生实际影响不具备原告资格。在丁某某因诉北京市规划和国土资源管理委员会作出的《国土资源涉嫌违法行为举报事项处理结果告知书》一案中,北京市第三中级人民法院认为,丁某某未提供充足证据证明其举报的毁坏基本农田的行为对其合法权益产生实际影响,故市规划国土委作出的告知书对丁某某的合法权益不产生实际影响,丁某某不具备本案诉讼主体资格。[48]

 

2.举报人举报后行政机关未予答复的,并不对举报人自身的合法权益产生直接影响,举报人不具备提起诉讼的原告资格。在再审申请人赵某某因诉河南省人民政府不履行法定职责一案中,最高人民法院认为,再审申请人虽然认为国有资产流失问题“与每一个人的利益都息息相关”,但该利益并非再审申请人自身的主观权利。固然,行政机关如果对此类举报的处理情况作出答复,将会激励公民更加关心公共利益,但行政机关未予答复,也并不对举报人自身的合法权益产生直接影响,再审申请人不具备提起本案诉讼的原告资格。[49]

   

3.举报人与行政机关对被举报单位作出的行政处罚决定不具有利害关系,举报人不具备原告资格。在再审申请人舒某某因诉被申请人广东省司法厅行政处罚决定一案中,最高人民法院认为,舒某某向司法行政机关投诉举报,反映通济中心存在未经批准擅自设立分支机构并进行非法营业的行为,司法行政机关经调查对通济中心作出处罚决定。该处罚决定的目的是为了规范司法鉴定活动,加强对司法鉴定机构的管理,并非为了保护特定的被鉴定人的权益。故舒某某与被诉处罚决定不具有利害关系,不具备提起本案诉讼的原告资格。[50]

 

(四)债权人涉诉案件的原告资格判定

 

1. 政府批准公司部分股权转让的行为并未对普通债权人的权利义务产生直接影响,债权人不具有原告资格。在贺某某因诉驻马店市人民政府批准国有股权转让一案中,最高人民法院认为,驻马店市人民政府批准东方公司80%股权转让的行为,会导致东方公司内部股东变更、股东持股比例的变动,但不影响公司债权人的债权利益,东方公司作为独立企业法人以其全部财产对外承担债务的民事主体资格不会发生变更或者消灭。驻马店市人民政府批准东方公司部分股权转让的行为,并未对东方公司普通债权人的权利义务产生直接影响。因此,即便再审申请人贺某某有证据证明其是东方公司的普通债权人,也与本案被诉行政行为没有利害关系,不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。[51]

 

2.基于施工拥有的债权与涉案的土地确权决定并无关联性,不是涉案土地确权决定的利害关系人。在再审申请人黄某某因诉被申请人广东省人民政府及第三人湛江经济技术开发区乐华街道平乐下社区居委会行政复议决定一案中,最高人民法院认为,民事判决确认黄某某是涉案围海造地工程的实际施工人,对施工工程款享有相应债权,但并未确认黄某某是涉案土地的开发利用者或直接使用人。黄某某基于涉案围海造地工程施工对湛发公司拥有的债权与涉案的土地确权决定并无关联性,不是涉案土地确权决定的利害关系人。黄某某与湛发公司之间因施工合同关系存在债权债务纠纷,湛江市政府对涉案土地的确权,并不影响黄某某对湛发公司行使债权。[52]

 

3.经拍卖取得涉案债权,作为拍卖资产的受让方,与其权利取得前发生的行政行为不具有利害关系。在再审申请人江门市蓬江区奥斯码装饰设计有限公司因诉被申请人广东省开平市国土资源局、广东省开平市人民政府及原审第三人广东粤财投资控股有限公司、广发银行股份有限公司开平支行收回国有土地使用权一案中,最高人民法院认为,被诉收回国有土地使用权的行政行为系针对开平辉华公司作出,再审申请人并非该行政行为相对人。被诉收回国有土地使用权的行政行为于2000年11月13日作出,开平辉华公司和广发银行开平支行均没有对开平市国土局收回土地使用权的行为表示异议。2011年5月10日,再审申请人经拍卖才取得广发银行开平支行对建安集团公司的涉案债权。再审申请人作为拍卖资产的受让方,与其权利取得前发生的行政行为不具有利害关系,不具有原告资格。[53]

 

(五)政府信息公开案件中的原告资格判定

 

不具有政府信息公开申请人资格的人申请政府信息公开,行政机关作出的政府信息公开行政行为或者不予答复行为,不会对其实体权利义务产生任何实际影响,该公民、法人或者其他组织与政府信息公开行为当然不具有利害关系,也就不具有行政诉讼的原告资格。在再审申请人李某某因诉吉林省公主岭市人民政府不履行政府信息公开法定职责一案中,最高人民法院认为,公民、法人或者其他组织向行政机关申请公开的信息,必须是对其生产、生活、科研等方面产生直接影响的政府信息,否则不具有政府信息公开申请人的资格。不具有政府信息公开申请人资格的人申请政府信息公开,行政机关作出的政府信息公开行政行为或者不予答复行为,不会对其实体权利义务产生任何实际影响,该公民、法人或者其他组织与政府信息公开行为当然不具有利害关系,也就不具有行政诉讼的原告资格。本案中,李某某系民办教师,申请公开有关“小教师资班”相关信息,其与该信息并不存在利害关系,公主岭市政府对其申请答复或者不予答复的行为,均不会对其实体权利义务产生实际影响。李某某对公主岭市政府不予答复行为提起行政诉讼,不具有原告资格。[54]

 

注释

[1] 张扩振:“论行政诉讼原告资格发展之历程与理念转换”,载《政治与法律》2015年第8期。

[2] 同上注。

[3] 袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第72页。

[4] 陈霜:“行政诉讼原告法律上的利害关系之界定”,载《知识经济》2008年第3期。

[5] 同注[3],第73页。

[6] 江必新主编:《新行政诉讼法专题讲座》,中国法制出版社2015年版,第111页。

[7] 《行政许可法》第36条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第47条第1款规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。”

[8] 江必新、邵长茂:《新行政诉讼法修改条文理解与适用》,中国法制出版社2015年版,第84页。

[9] 史艳丽:“行政诉讼原告资格制度之评析与重构”,载《广东社会科学》2012年第3期。

[10]同注[8]。

[11] 江必新:“行政审判中的立案问题研究”,载《法律适用》2018年第3期。

[12] 王克稳:“论行政诉讼中利害关系人的原告资格——以两案为例”,载《行政法学研究》2013年第1期。

[13] 张文显主编:《马克思主义法理学——理论、方法和前沿》,高等教育出版社2003年版,第289页。

[14]同注[12]。

[15] 陈霜:“行政诉讼原告法律上的利害关系之界定”,载《知识经济》2008年第3期。

[16] 于立深、刘东霞:“行政诉讼受案范围的权利义务实际影响条款研究”,载《当代法学》2013年第6期。

[17]同注[11]。

[18] 贺奇兵:《行政诉讼原告资格审查机制的正当化改造》,载《法学》2017年第4期。

[19]同注[1]。

[20] 王亚利:“法律上的利益:行政诉讼原告资格新标准”,载《山西高等学校社会科学学报》2012年第12期。

[21] 陈清秀:《行政诉讼法》,法律出版社2016年版,第257页。

[22]同注[20]。

[23] [德]迪特尔·梅迪库斯:《德国民法总论》,邵建东译,法律出版社2013年版,第67页。

[24] [德]卡尔·拉伦茨:《德国民法通论》(上),王晓晔、邵建东译,法律出版社2003年版,第322页。

[25] 王锴:“行政法上请求权的体系及功能研究”,载《现代法学》2012年第5期。

[26] 徐海勇:“请求权基础功能的三重性”,载《人民司法》2015年第11期。

[27] 宋旭明:《论请求权二元体系的法理根据》,载《北方法学》2013年第5期。

[28] 同上注。

[29]同注[25]。

[30]同注[21],第238页。

[31]同注[25]。

[32]同注[21],第238-239页。

[33]同注[25]。

[34]同注[21],第255页。

[35]同注[21],第258页。

[36]同注[21],第277页。

[37]同注[21],第281-285页。

[38]同注[25]。

[39] 詹晖:“关于请求权性质的辨析”,载《理论界》2014年第9期。

[40] 最高人民法院(2017)最高法行申1176号行政裁定书。

[41] 最高人民法院(2017)最高法行申7783号行政裁定书。

[42] 最高人民法院(2017)最高法行申8048号行政裁定书

[43] 最高人民法院(2016)最高法行申1299号行政裁定书

[44] 最高人民法院(2017)最高法行申6720号行政裁定书。

[45] 最高人民法院(2016)最高法行申587号行政裁定书。

[46] 最高人民法院(2016)最高法行申4536号行政裁定书。

[47] 最高人民法院(2016)最高法行申3216号行政裁定书。

[48] 北京市第三中级人民法院(2016)京03行终612号行政裁定书

[49] 最高人法院(2017)最高法行申4076号行政裁定书。

[50] 最高人民法院(2017)最高法行申4924号行政裁定书。

[51] 最高人民法院(2017)最高法行申1142号行政裁定书。

[52] 最高人民法院(2017)最高法行申1275号行政裁定书。

[53] 最高人民法院(2017)最高法行申2033号行政裁定书。

[54] 最高人民法院(2016)最高法行申3512号行政裁定书。