关于对房产测绘的管理和市场化等问题的思考
（白凤珍）
房产测绘一直作为产权产籍管理的一项重要内容和基础性工作存在和发展。特别是改革开放以来，随着我国房地产业的迅速崛起，房地产测绘和房屋面积计算管理工作得到了长足发展。我们对房产测绘工作的内在属性以及发展规律的认识也逐步深化和提高。
（－）市场化问题
房产测绘不只是一项技术性工作，同时它还是一项政策性、法制性、群众性很强的工作。这种认识无疑是正确的。然而，这种认识主要适应于对权属登记测绘所具有的属性的概括。过去，房产测绘除基础测绘外，仅限于对产权登记、房屋租赁、评估等开展的测绘活动。因此，我们对房产测绘的认识，是通过房产测绘活动为产权登记提供房产调查结果，确认权界，提供面积数据和图件等权属登记所需的资料等活动来理解和认识的。这些数据和资料，经房地产管理机关的确认，具有法律效力。
近十几年来，城市拆迁改造建设和房地产市场的迅速发展，给房产测绘工作提出许多新的课题。为了解决商品房销售中的不规则行为，维护买卖双方的合法权益和房地产市场秩序，我们创造性开展了对商品房销售面积的核定认证制度。要求房地产开发企业在商品房销售之前，要到房地产管理职能部门进行商品房销售面积的核定认证，并依据认证成果进行房屋面积的销售。同时，将认证成果作为政府部门进行权属登记的依据。这一做法从根本上解决了房屋面积计算管理不规范，缺斤短两等弊端，较好地推动和加强了房屋面积计算管理工作的开展，强化了政府职能，维护了房地产市场的健康发展。
但是，我们越来越认识到，把商品房销售面积同时做为产权登记面积的缺陷。特别是建设部用号令颁布的“商品房销售管理办法“第十八条之规定‘满品房销售可按套（单元）计价“，也可按套内建筑面积或者建筑面积计价“，这就是说，商品房的销售方式是可以多样的，是可以选择的。这就使我们进一步意识到，商品房销售面积同时做为产权登记面积的不合理性。一是它限制了房地产开发企业选择销售方式的自由。房屋做为一种特殊商品除了它是不动产等特性外，和其它商品具有同样的属性。那么做为它的销售方式，就应当由房地产发展商来确定，亦可由买卖双方协商确定。也就是说，发展商可根据市场需求情况按套、按栋。按使用面积或其它方式进行销售。这就为房产测绘工作提出了新的课题—房屋面积的计算管理工作必须适应市场发展的需求，也就是要根据客户的需求进行商品房销售面积的计算。例如，有的开发商为了促销，提出将某部位不作为公用面积进行分摊，以增加使用率；还有的将某一部位（例如阁楼等）赠送住户。这就提出一个问题，如果按开发商的要求进行计算，那么做为销售面积是合情合理的，但对权属登记面积管理而言就不合乎有关政策规范的要求了，就出现了标准不一致的问题。这就使我们认识到房屋销售面积和．房屋权属登记面积是应当有所区分的，是可以不同的。权属登记测绘应当严格按照有关政策规范的要求进行。而房屋销售面积的测绘则应根据发展商选择的销售方式进行计算，使开发企业有选择销售方式的自主权，使房地产开发企业得到松绑。二是由于政府职能部门承担商品房销售面积的测绘，成为买卖双方关注的焦点，使之置身于利益关系的矛盾之中，形成“权力”制衡的弊端，职能部门一方面要下大力气加强规章制度建设，健全制约管理机制，以防止因管理不善所造成的失误；另一方面要大力加强行风建设，思想道德教育和服务教育，以约束服务行为，使之处于矛盾的焦点状态之中。三是把政府和所属职能部门拖进了开发企业和消费者的利益冲突之中。房屋做为大宗商品其买卖的公平性备受消费者的关注。如目前这样由政府职能部门独家来做，一旦出现面积纠纷问题，政府部门便难脱其责，就会被纠缠其中。如此，我们对房产测绘及房产测绘的市场化等问题有了较明确的认识。一是商品房销售面积的销售方式应由房地产开发企业自主或由买卖双方协商选择；二是商品房销售面积的测绘应当满足商品房销售方式的需要，销售面积的多少与产权登记无关，同时，它也不必对房产调查之内容负责；三是产权登记不应以商品房销售面积为依据，使政府以及职sg部门彻席从商品房销售wmm绘中撤出来，由中介服务机构承担。
（二）产权登记测绘问题
通过对上述问题的探讨，房屋的产权登记面积测绘和房屋的销售面积测绘是房屋面积计算的两个内容，一个是为了权属登记，一个是为了进行销售，具有本质上的区别，所以必须重新加以认识。
在我国房产权属登记测绘和房屋面积计算管理始终是政府进行产权产籍管理的一个核心内容。它担负着对房屋基本状况的调查和对房屋权界数量进行核定的职能，为权属登记工作提供基础数据和图件，是权属登记的一个重要的基础性工作。因此，房屋权属登记测绘的计算标准、分摊原则必须符合国家有关政策和技术规范，它必须真实客观地反映房屋的自然状况、结构和数量，真实地反映房屋权力人所拥有的产权状况，真实地反映房屋做为一种社会资产在社会总资产中所占有的比例。总之房屋权属登记测绘不可以有随意性。正因为如此，当我们尝试把这部分工作推向市场时，总有剪不断、理还乱的烦恼。特别是房产测绘工作的实际作用和影响要远远大于房地产权属管理本身，它同时还为城市的规划建设，拆迁改造，物业小区规划建设，征收税费等提供详实的信息数据和资料。一个城市的主体是房屋等建筑，如果没有这些房屋等建筑就没有城市，而最能够全面反映这些建筑信息的就是房产测绘管理部门。因此，房产测绘管理部门掌握着整个城市房屋的信息资料，而这些资料是整个城市建设发展变化的历史记录。在我国进入信息化时代的今天，这些信息资料又将是建设数字化城市的主体资料。另外，从产权管理的角度讲，基础测绘和产权登记测绘是互为依存，互为补充，缺一不可的。基础测绘为产权登记提供位置图等数据资料，产权登记测绘则提供分层分户的产权状况等数据资料，两者结合成为确认房屋权属登记的要件。同时，产权登记测绘又承担着对基础测绘资料及时进行修测、补测，进行动态化维护和管理的天职。在管理上要求，某作业员在进行权属登记测绘的同时，要根据客观变化情况对基础测绘资料进行及时的修测、补测，才算完成了一件作业成果，并且各个环节要把关验收，以保证图上信息和实地的一致性，即：坚持现势性原则。从这个意义上讲，基础测绘和产权登记测绘是同一个事物的两个方面，是不能分割管理的。特别是在我国实行的是房屋产权登记制度，几十年来已经形成一套比较完整科学的管理体系，如果将产权登记测绘推向市场，政府管理部门将面对若干个企业，房产测绘的基础资料的变更，修测。补测就会无法衔接。有的城市成立了近十家测绘公司，总不能每家都配备一套城市平面位置图，各补各的位置图，也不能由测绘公司派人到管理部门来补图。还有管理部门是否还要对测绘公司的测绘成果去审核把关的问题，还要到现场核定的问题。如果管理部门再去现场，那就是重复劳动。另外，产权资料的衔接、存档问题，房产调查及编排房管号等问题，日常工作中大量的需要确定的政策性、技术问题等等，管理部门和中介机构由谁来承担哪一部分工作很难分清。何况测绘企业在市场竞争中其稳定性较差，人员流动性较大，不适宜承担城市房屋基础资料的建立形成和维护工作。另一方面，假设使产权登记测绘也市场化，就应按《房产测绘管理办法》第四章第十八条关于：“用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核。审核后的房产测绘成果纳入房产档案统一管理“的规定来执行。那么，这就是明确了责任。责任和义务是相辅相成的，谁审核，谁就要负责。介于审核和不审核之间的审核是不存在的。它的实质仍然是一旦出了问题，审核部门还是要负责任的，政府仍然会被搅在其中。可见，想由测绘公司独立承担责任也只能是一句空话。
近些年来，房产测绘工作在建设部的正确领导下取得较快发展，许多城市都逐步地建立起了房屋产权档案，建立起了房产测绘资料库，在这个基础上，有的已经在建立房地产管理地理信息（GIS）系统，这些都是一个城市建设的最基本的信息资源，是宝贵的财富。特别是随着我国信息化时代的到来，许多城市站在时代发展的前沿，都在建立房产测绘和房屋面积计算管理图形数据库。例如上海、南京、无锡、郑州、牡丹江等城市，在这方面都取得了研究成果，确立了较好的管理模式，推动了产权产籍管理工作的有效开展。如舍弃这一些，让权属登记测绘也走向市场，那么这些方面的工作就会相脱节，人为地增加了工作环节的衔接和管理难度。因此，笔者认为，房产测绘走向市场，主要是使商品房销售面积的计算市场化，而权属登记测绘必须按国家规范，一是一，二是二的认真做好。并且，不再做为销售房屋的依据，只做为权属登记和建立房产测绘档案的依据。这样使产权登记测绘与商品房销售面积计算脱钩，使权属登记测绘和房屋销售面积测绘按着各自的要求走上专业化发展的道路。根据临产测绘管理办法）第二章第九条之规定，房产测绘单位应当是独立的经济实体，它的司法解释是凡是独立的企业或事业单位都可以承担测绘任务。那么目前承担测绘任务的事业单位职能部门，当然可以继续承担权属登记测绘任务，并对用于产权登记的测绘成果独立负责。其理由是：①事业单位经过国家的清理登记工作，已经取得独立的法人资格，实现了政事分开，具有独立承担民事责任的能力；②按照建设部文件的要求，用于产权登记的房屋面积计算已经不再是产权登记内的程序，已经前置；③下一步不再承担商品房销售面积计算工作。这样，在某种程度上已经基本实现了房屋销售面积工作与政府职能脱钩的目标。
其好处是：
①房屋销售面积与产权登记面积脱钩，摆脱了利益关系的捆绑，根除了产生其它弊端的温床；
②有利于产权登记规范化、标准化产业化管理，确保产权登记面积的准确性，使产权登记面积测绘在同一个标准和原则下进行，避免随意性；
③由于产权登记测绘直接承担房产调查和对权界及数量的认定的职责，避免了行政管理部门或职能部门再对测绘中介机构的测绘成果的审核。也就避免了最终出了问题政府或职能部门仍难脱干系的事实。这样我们就有了一个明确的思路，从体制上，政府职能部门应当继续承担起权属登记的测绘任务，并对测绘成果独立承担法律责任，承担上述房产测绘图形数据库的建立与完善，房地产管理地理信息（GIS）系统的建立与管理，房产测绘政策法律规范的监督和执行，行业指导及业务培训等管理职能，以实现房产测绘向市场化转变的平稳过渡，推动房产测绘工作健康发展。
（三）关于测绘管理
房产测绘管理虽然是政府的事，但测绘管理是一项政策性、技术性、法制性、专业性很强的管理，不可能把这么一摊子事都放在政府机关，而应由政府机关授权，由职能部门承担这一职能。同时，职能部门要接受政府机关的宏观管理和指导，逐步完善管理体系，做强做大，以适应市场发展的需要。
房产测绘职能部门在承担产权登记测绘任务的同时，要协助政府部门承担以下管理职能：
①资质、资格的管理（资质审查、年检及人员资格的管理）；
②对房产测绘有关法规、政策。《规范》的贯彻情况的监督，技术要求。技术规定的制定与监督执行；
③测绘成果质量的审核管理；测绘成果资料的收集、管理、提供利用；
④基础测绘的实施与管理；统一编排房地产管理号：1：500数字化房产地籍图的动态维护及修测并p测；
⑤房产测绘图型数据库的建立，房地产管理地理信息（GIS）系统的开发与管理；
⑥房屋面积鉴定测绘；
⑦房产测绘会同、房产测绘成果报告书的统一制定；
⑧新技术的开发、推广与应用；
⑨房产测绘业务的培训、考核与行业指导；
⑩对违规开展房产测绘活动的处罚。
（四）关于准备工作
按照建设部房地产业司沈建忠副司长关于“要积极推进房产测绘的改革工作，搞好衔接，实现平稳过渡“的要求，目前应当抓紧对各种规则和各种准备工作的完成。
1．建立资质、资格管理制度。建立起测量师队伍，聘用一批测量师，组织技术培训，通过考试择优上岗；
2．制定有关规章制度，业务流程，搞好衔接（例如：对测绘企业实施测绘业务登记备案制度，对已经有测绘成果的不再重复测绘的界定）；
3．确定收费标准。在同一标准下，权属登记测绘和商品房销售面积测绘可各按 1／2收取费用；
4. 出台相关政策。
总而言之，房产测绘改革是一项涉及全国范围内的房地产权属管理和房地产市场建设的一项改革，事关政府管理的科学化、规范化和人民群众的切身利益。因此，我们应当坚持“解放思想，实事求是”的原则，使主观和客观相一致，不断推进和深化房产测绘工作的改革，逐步建立和完善适应市场发展需要的房产测绘管理体系，以积极推进房地产事业的健康发展。
（作者工作单位：大连市房地产测绘中心）