（陆克华、张小宏、张锋）
随着我国房地产市场的快速发展，各地房地产抵押业务发展迅速。特别是近年来，国家关于鼓励住房消费、培育住房市场的一系列政策措施的贯彻实施，大大促进了个人住房贷款抵押业务的发展。与此同时，在房地产抵押中也暴露出了一些问题，有的还相当突出，不仅扰乱了正常的房地产市场秩序，也给金融部门和房地产管理部门带来了潜在的风险。今年8月下旬，我们曾就此问题到部分城市进行了调研。根据国务院领导和部领导的指示精神，我们在以前调查的基础上，又对“假按揭”的有关情况进行了补充。现将有关情况报告如下：
一、房地产抵押的基本情况
l、房地产抵押规模不断扩大
福州市2001年房地产抵押登记金额达306．27亿元，相当于1991年的147倍。从部分城市的统计情况来看（详见表1），房地产抵押业务量近年来均呈上升态势。相当部分城市房地产抵押金额已超过同期房地产买卖成交金额（详见表2）。
表1 部分城市2000年以来房地产抵押贷款情况表(金额单位：亿元)
2000年 2001年 同比增长 2002年1-6月
天津市 210.8 274 29.98% 110
杭州市 182 255 40.11 147
深圳市 160.8 307.7 91.36% 135.8
福州市 269.35 306.27 13.71% 140.71
沈阳市 105.20 143.14 36.06% 48.05
郑州市 119.7 209.59 75.10% 153.12
长沙市 74.35 104.34 40.34% 62.25
温州市 188 241 28.19%
苍南县 41.56 49.45 18.98% 30.35
瑞安市 26.92 29.08 8.02% 23.9
平阳县 19.9 24 20.60% 12
表2 部分城市2001年房地产买卖成交额与抵押贷款情况比较表(金额单位：亿元_
新建商品房 买卖成交额 存量房 买卖成交额 房地产买卖 成交额合计 抵押 贷款金额 抵押贷款金额是房地产买卖成交额的倍数
天津市 197.13 274.00 1.39
杭州市 53.60 9.30 62.90 255.00 4.05
福州市 51.30 9.17 60.47 140.71 2.33
沈阳市 63.91 35.51 99.42 143.14 1.44
温州市 41.28 54.35 95.63 241.00 2.52
苍南县 8.32 49.45 5.94
瑞安市 5.00 11.20 16.20 29.08 1.80
平阳县 3.45 24 6.96
2、个人住房贷款抵押（按揭）发展迅速
2001年，福州市购买住房（含二手房）的个人有57%使用了个人住房抵押贷款；郑州市购买商品住房的个人中约82％使用了个人住房抵押贷款，贷款金额约占同期商品住房预售备案金额的60％。温州市个人购房贷款抵押金额2000年为18．04亿元，2001年为26．94亿元，同比增长39．33％。
另据中国人民银行的统计，到2001年底，我国个人住房贷款余额已达6398亿元，首次超过房地产开发贷款余额，而个人住房贷款绝大多数是以个人住房抵押作担保的。
3、房地产抵押业务品种逐渐多元化
《担保法》、《城市房地产抵押管理办法》实施以来，房地产抵押业务品种逐渐多元化，由单一的存量房地产抵押，逐渐发展为存量房地产抵押、在建工程抵押、预购商品房贷款抵押和二手房贷款抵押等多种业务品种并存的局面（参见表3）。
表3 部分城市2001年各类房地产抵押情况表(金额单位：亿元)
城市 存量房抵押 在建工程抵押 预购商品房贷款抵押
金额 比例 金额 比例 金额 比例
天津市 135.5 49.45% 65.4 23.87% 73.1 26.68%
杭州市 153 60% 36 14.12% 66 25.88%
福州市 178.42 58.26% 75.47 24.64% 52.38 17.10%
沈阳市 85.5 59.75% 20.1 14.05% 37.5 26.2%
郑州市 148.7 70.95% 60.89（含在建工程抵押） 29.05%
注：存量房抵押中包含二手房贷款抵押。
房地产抵押业务的快速发展和业务品种的多元化，对于盘活企业和个人资产、保障银行信贷资金安全、促进住房消费等发挥了积极的作用，不仅繁荣了房地产市场，也促进了房地产金融业的发展，带动了经济的增长。
二、当前房地产抵押中存在的主要问题及其原因
在房地产抵押业务快速发展的同时，存在看“假按揭”等问题，严重影响着房地产抵押业务，乃至房地产业的健康发展湛至可能带来巨大的金融风险。
（一）“假按揭”问题
近年来，作为宏观调控措施，国家限制房地产开发贷款，鼓励个人住房消费贷款。在此背景下，房地产抵押市场中出现了媒体中通常所说的“假按揭”现象，即：开发商利用自己员工及其亲属的身份证，或者利用从社会上租借来的个人身份证，与之签订所谓的“商品户预售合同”，并以此申请个人住房抵押贷款，取得贷款后，由开发商以个人的名义按月偿还本息。同时，开发商将已设定抵押的商品房向社会销售，实际成交后，购房人一次付款的，则解除抵押；购房人选择“按揭”的，开发商就以变更借款人为由，要求银行重新办理“按揭”；更有甚者，开发商既不解除抵押，也不重新办理“按揭”，而是通过长期不协助办理个人住房产权，掩盖事实。
l、“假按揭”现象的主要特征
一是“假按揭”大都发生在中小开发商身上，而且一般发生在商品房开始预售和“尾房”阶段。一些开发资金不足，且无法正常取得开发贷款的中小开发商，在开始预售阶段，利用“假按揭”套取开发建设资金，在“尾房”阶段，利用“假按揭”手段把房屋“卖”给了贷款银行；二是形式合法。开发商利用员工或其亲属等个人名义签订的“商品房预售合同”、借款合同、抵押合同等要件，从形式上看都是合法的，正因为这种形式上的合法，房地产权属登记部门即使发现其有套贷迹象，也不能凭推断就不登记，否则会被控行政不作为；三是“销售价格”一般明显高于市场价，因为开发商的主要目的就是为了多取得贷款；四是从时间来看一般集中发生在月末、李末或逢年过节时，因为此时一般为财务结算的时间。
2、“假按揭”现象在各地都不同程度地存在
据反映，开发商以“假按揭”方式取得贷款的现象在各地都不同程度地存在。如据郑州市房地产抵押管理办公室不完全统计，该市年房地产抵押贷款总量中约有1／3属于这种情况；天津市某开发商一月内支付的“按揭”贷款本息就达100多万元；今年7月匕日，中央电视台《焦点访谈》栏目曝光的开发商重复出售商品房欺诈消费者的一案中，广州市和润发展有限公司在销售其开发的“和润花园”时，将门套已经“出售”给自己的员工并办理银行接揭抵押的房屋重复出售给其他购房者的行为，就是一种典型的“假按揭”。
3、“假按揭”蔓延的原因
据了解，“假按揭”产生的原因，除了正常的开发贷款难以取得外，主要还有：一是利益驱动。个人住房抵押贷款利率明显低于生产性贷款，不需要委托评估抵押价值，贷款成本低，且审查要件少，手续简便，受利益驱动，一些开发商以“假按揭”方式套取贷款；二是许多房地产开发企业自有资金较少，其项目运作主要依赖于对银行开发贷款和商品房预售款。当销售形势不好时，出于回笼资金的需要，便利用员工、亲朋好友等的身份证套取“按揭”贷款；三是银行认为开发项目前景较好，开发商信用良好，愿意放贷，但碍于信贷规模、贷款程序、审批权限的限制，无法正常放贷，于是与开发商“合作”，采取“假按揭”方式，以绕开正常程序。另外，也有个别银行工作人员为完成放贷任务，有意帮助开发商办理“假按揭’业务。
4、“假按揭”的危害 一是扰乱了正常的金融秩序，加大了银行贷款风险。“假按揭”行为使大量消费性贷款转化为房地产开发贷款，这部分资金在多个开发项目中东挪西借，甚至挪作其他生产经营性用途，一旦商品房销售形势不好，将导致“客户”批量违约，贷款质量持续恶化，甚至成为呆帐、坏帐；二是扰乱了正常的房地产市场秩序。“假按揭”行为“放大”了市场对住房的有效需求，造成房地产市场虚假“繁荣’域“虚热”，误导政府和投资者对房地产市场形势的判断；三是银行和真正的购房人可能成为受害者。办理“假按揭”后，开发商仍需将已设定抵押的商品房向社会销售，实质上是“一房两售”，一旦开发商恶意逃废债务，银行贷款将难以追回，因为真正的购房人人住后，抵押物将无法处分。购房人产权将得不到保护，因为尽管购房人是善意的且已实际付清房款，但在不解除抵押权的情况下，登记部门将无法为其确权登记；四是可能损害他人利益。在“假按揭’才名义上的借款人往往是在不知详情的情况下被利用的，一旦开发商恶意欺诈，将作为违约一方承担违约赔偿责任，如果处理不好，将影响社会稳定。
（二）其他问题
l、超值抵押
房地产抵押是一种债务履行担保方式，抵押物的价值应当高于所担保的债务。但实践中，有的借款人以虚报房地产价值或要求估价机构高估房地产价值，以此取得超出抵押物实际价值的银行贷款。而有的贷款银行工作人员明知借款人申报的抵押物价值或估价机构的估价结果高于其市场价值，甚至在房地产管理部门提醒其抵押物价值木足以为贷款提供担保的情况下，仍坚持以此作为确定抵押贷款额度的依据，致使银行实际放贷额大于抵押物的市场价值。超值抵押增加了银行贷款风险，若任其发展，累积到一定程度可能引发经济“泡沫”。
2、“售后再抵”、“抵后再售”
有的开发商预售商品房后，木到房地产管理部门办理合同备案手续，通过隐瞒预售事实，又以其开发项目（含已预售商品房部分）办理在建工程抵押登记，从银行取得贷款；也有的开发商在没有取得抵押权人同意的情况下，隐瞒开发项目已设定在建工程抵押的事实，擅自销售商品房。这两种情况下，如果开发商经营不善或恶意逃废债务，不能偿还到期借款，在建工程抵押权木解除，购房人即使已实际付清房款，房地产管理部门也无法为其确权登记，其产权也得不到保护；而在购房人已经入住的情况下，银行也难以处分抵押物，贷款风险就不可避免。
3、利用假证、假合同、假身份证通过抵押骗取银行贷款
利用假证、假合同、假身份证骗取银行贷款，也是银行面临的一大风险。如郑州市近年来共发现用假房屋所有权证书来申办抵押登记的案件10起，冒用他人姓名前来申请、签字的3起，伪造他项权利证书的6起；成都市公安部门从一家中介机构一次性查获假房屋所有权证书500本，这些假证若被用于骗贷，危害极大。
4、重复抵押
近年来，随着规章制度的健全和抵押登记管理的加强，除正常的余值抵押外，恶意重复设定房地产抵押现象已得到有效控制，但仍有时发生。究其原因：一是当事人擅自改变房屋的楼号、楼层、房号等信息，使房地产管理部门的信息系统难以识别：二是个别地方工商行政管理部门也在办理房地产抵押登记业务，但因该部门不掌握房屋权属档案，不了解具体房地产的权利状态，为不法分子提供了可乘之机；三是有的当事人利用房地产管理体制上房、地分设的缺陷，隐瞒已设定土地使用权抵押或在建工程抵押的事实，就同一房地产到另一部门再次申请抵押登记。在上述情形下，一旦借款人恶意逃废，就会导致银行债权处于无担保状态。
5、一些特殊房地产因其权属依法不能确认，或依法受到限制，导致不能设定抵押
（1）现行法律、法规对住宅小区内的公共建筑、公共设施等建筑物，及停车库。停车位等部位的权利归属尚没明确规定。这类建筑物或其部位价值量较大，是质量较好的资产，要求以其为抵押物取得贷款的呼声很高，但由于法律上的原因，目前无法设定抵押。
（2）集体土地上的房屋是有关权利人的重要财产，盘活这类资产对于活跃城乡市场，促进经济发展有积极的意义。目前，已有许多权利人要求用集体土地上的房屋办理抵押贷款，但现行法律、法规和政策对集体土地流转有严格的限制，若以此为抵押物，处分时将难以操作。
三、房地产管理部门办理抵押登记中面临的问题
近年来，尽管房地产管理部门已经逐步完善了房地产抵押登记程序，但随着抵押业务的快速发展，房地产抵押登记工作中也面临着一些新的情况和问题。主要是：
（一）房地产管理部门在无过错的情况下承担赔偿责任问题
尽管防止骗贷、控制不良贷款并不是房地产管理部门的直接责任，但由于抵押登记业务与此密不可分，房地产抵押中的种种不规范行为及其导致的后果，常常波及房地产管理部门。如有的不法分子以假的公章、身份证以及假的董事会决议等证明材料，骗取房地产抵押贷款，这本属于民事活动当事人故意欺诈行为，应通过民事诉讼来解决。但由于现行的法律法规中，没有关于房地产管理部门的抵押登记中的审查范围和审查责任的具体规定，一些地方出现了通过行政诉讼，以房地产管理部门审查不实为由，要求房地产管理部门承担责任的判例。事实上，房地产管理部门对于有关资料中的内容，并不具备辨别真伪的能力；而且，在现行房屋权属登记制度下，只要申请人提供的登记要件齐备、抵押房地产权属清楚的情况下，房地产管理部门应当在规定的时限内予以办理。
（二）房地产管理部门工作失误导致行政赔偿问题
少数房地产管理部门由于内部管理不善或其工作人员失误，致使已办理了预售合同登记的商品房又办理了在建工程抵押登记，或在未经抵押权人同意的情况下向已经抵押的在建工程发放了预售许可证，从而使本不能抵押的房地产设定了抵押、本来因存在抵押权不能销售的房屋得以销售。这时，房地产管理部门是有一定责任的。
但一些地方人民法院，在判决房地产抵押登记部门败拆并承担行政赔偿责任后，采用直接从房地产管理部门帐号中划走相应款项的方式来执行判决，这种做法与《国家赔偿法》的规定是不相符的。根据《国家赔偿法》的有关规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关，赔偿费用应列入各级财政预算。而且房地产管理部门收取的登记费也是作为行政规费纳入财政预算，实行“收支两条线”管理的。
（三）已设定抵押的房地产转让（含“转按揭”）中的登记问题
已设定抵押的房地产转让（含“转按揭”）涉及到房屋权属或合同权利的转让、原抵押登记的注销和重新设置新的抵押登记等法律关系，实际操作中，很难处理。如果先注销前次抵押登记，办理房屋所有权转移登记后，再办理买受人的抵押登记，由于正常办手续需要一定的时间，对金融机构来说存在阶段性的风险。放金融机构一般不愿意这么操作；如果先将抵押人由出卖人变更为买受人，再办理转移登记，虽可以避免银行风险，但抵押权是由所有权派生的权利，由于我国的登记制度是核准制，转移登记未核准前，买受人并未取得房屋所有权，故也存在法律上的障碍。这使得房地产管理部门往往无所适从。
四、各地防范房地产抵押及其登记管理风险的一些做法
面对上述问题，各地房地产管理部门在加强房地产抵押登记管理，防范可能出现的风险方面摸索出一些行之有效的做法。
（一）加强与有关部门的沟通，防止现行登记体制引起的风险
福州市、杭州市房地产管理部门主动协调，从防范风险的角度，积极取得政府及其有关部门的支持，较为妥善地处理了土地使用权抵押登记与房屋权属登记关系。同时，探索建立信息告知体系，做好抵押登记管理各个环节的衔接与协调；沈阳市积极与人民法院沟通，使市、区两级人民法院在审理房地产纠纷案件时，能够实事求是地认识房地产抵押登记部门的登记行为。
（二）积极探索，严格把关，妥善处理在建工程抵押、商品房预售和个人住房贷款抵押的关系
福州市通过建立统一标识和跟踪管理制度，对预购商品房及其贷款抵押与在建工程抵押登记实施动态管理，保证了每一项目的每一套房屋在同一时点上所登记的权利状态的唯一性；通过建立限制信息库等手段，与司法机关的查封、冻结行为相衔接，确保抵押物在抵押期间的安全；通过及时公示登记信息，供社会查询，使消费者避免上当受骗。
成都市通过“商品房合同备案系统”，实现了商品房销售合同网上即时备案，并对房地产项目的预（销）售、合同备案、在建工程抵押、按揭、未销售商品房抵押登记等进行一体化管理，提高了管理效率，降低了登记风险；同时，还为银行实现预售资金监管提供了平台。
福州、长沙在土地使用权抵押——在建工程抵押——现房抵押的转换过程中建立了银行出具放行证明制度。成都市在办理开发商未销售商品房抵押登记时，要求开发商书面承诺所抵押房屋未销售，并明确若有违诺，不得与购房人发生冲突；设定在建工程抵押的，先行扣除已预售商品房，并在《商品房预售许可证》上标注抵押范围，以防发生重复抵押。
（三）积极防范“假安揭”
为防范“假投揭”，福州市建立了抵押登记预警制度，对明显存在“假按揭”嫌疑的，提醒相关金融机构注意防范。郑州市则采取了提高预购商品房抵押贷款门槛、加大做假者成本的做法，即：一是要求多层建筑主体封顶，高层建筑主体工程完成2／3；二是对个人首付款，开发商必须出具正式发票；三是考虑将契税征收前置到预购商品房抵押登记环节。
五、意见与建议
从市场经济发达国家和地区的经验看，房地产业与金融业有着密不可分的关系，目前我国已有13000多亿金融资产集聚在房地产领域。房地产与金融业的结合，主要是通过房地产抵押实现的。如果不解决当前房地产抵押及其登记管理中存在的问题，极有可能引发经济“泡沫”，危害金融安全，日本和东南亚金融危机就是这方面的典型例子。为此，我们提出如下意见和建议：
（－）加快立法，从制度上解决房地产抵押中的深层次问题
目前房地产抵押及登记管理中出现的问题，其深层次的原因是法律制度上的不完善。如抵押登记的效力、预售合同备案的效力、期权抵押的效力、房地产权属登记属于实质性审查还是形式性审查、登记过错责任的确认。特殊房地产的权属确认、同一房地产上不同权利的先后顺序等，都有待法律上进一步予以明确。因此，加快出台《物权法》等相关法律、法规是当务之急。
（二）采取有效措施，整治“假按揭”、“售后再抵”、“抵后再售”等不良行为
一是建议银行进一步规范银行对个人住房贷款审查的程序和标准，推行个人住房贷款业务的标准化，并加快建立和完善个人征信系统。对明显不具备还贷能力的个人，银行不得为其发放住房贷款；对多次申请个人住房贷款的，银行要严加监控；对销售价值明显高于市场价且交易量比较集中的商品房预售，银行在发放个人住房贷款前，应当严加审查。
二是强化房地产开发项目资本金制度，地资本金达不到规定标准的，银行要严格控制对该项目提供个人住房贷款。
三是加强对开发企业的监管，对开发企业的套贷行为，一经查实，即记录其信用档案，并向社会公示。
四是银行在发放个人住房贷款前，应当要求开始商提供首付进帐凭证。
五是房地产权属登记机关应当及时公示已办理个人住房贷款抵押的信息，以供社会查询。
六是与最高人民法院协调，争取通过司法解释，明确开发商“假按揭”后再次出售及“售后再抵”、“抵后再售”、重复抵押等为欺诈行为，适用《消费者权利保护法》关于双倍罚款的规定。
（三）要加快推进房地产管理规范化、信息化建设
一是要通过开展规范化管理考核，督促各地房地产管理部门认真贯彻落实《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房地产抵押登记管理办法》以及《简化房地产交易与房屋权登记程序的指导意见》的各项规定，全面推行房地产交易与权属登记一体化，规范交易。登记业务流程，促进房地产交易登记管理规范化。
二是要加强房地产管理信息化建设，做好房地产抵押管理系统与商品房预售许可及商品房预售合同备案系统、房屋权属档案系统、房屋拆迁业务管理系统、房地产限制信息系统之间的衔接，实现信息互补，堵塞因管理不到位可能导致重复抵押、出售后抵押、抵押后又出售的漏洞。
三是加强与银行之间的信息沟通，协同银行防范贷款风险。
（四）继续加大对假房屋权属证书的打击力度
以贯彻落实建设部、新闻出版总署。公安部、国家工商行政管理总局发布的《房屋权属证书印制管理办法》为契机，在坚决制止发证机关印假证、用假证的同时，对社会上以假证骗贷等行为，也要协同公安、工商、新闻出版部门予以严厉打击。
（五）加强对房地产估价的管理
结合整顿和规范房地产市场秩序工作，对在办理房地产抵押登记业务工作中发现不实的估价报告，房地产管理部门除应及时提醒银行加以防范外，对出具报告的估价机构及房地产估价师要依法予以查处，并记入其信用档案。
（六）加强与有关部门沟通，共同研究防范房地产抵押风险的体制与机制
一是加强与国土资源部、国家工商总局沟通，研究解决因体制原因造成的抵押风险问题。为了维护房地产抵押登记的严肃性和唯一性，应当明确：地上无建筑物和构筑物的纯国有土地使用权抵押登记由国土资源部门负责；有地上建筑物和构筑物的，连房带地统一由房地产管理部门负责抵押登记。其它部门不具备抵押登记管理的能力，也非法定的房地产抵押登记机关，不应介入房地产抵押登记业务。同时，要会同国土资源管理部门加强对城乡结合部集体土地流转问题的研究，尽快明确集体土地上房屋登记管理办法。
二是进一步与中国人民银行进行沟通，争取两部门联合就加强房地产抵押贷款管理工作下发一个指导性意见。