改革开放以来，厦门的社会经济与城市建设得到了快速发展，房地产业也进入了迅猛发展的时期，社会的稳定和经济的发展对土地房屋权属登记工作提出了更高的要求。特别是随着旧城改革和住房制度改革的进展，商品房、拆迁安置房和房改房等新建成套住房产权办证的需求越来越大。十几年来，我局作为土地房屋权属登记管理的职能部门，在满足社会需求，为广大单位和群众办理土地房屋权属证书的工作中，付出了艰辛的努力，取得了显著的成效，对手续完备的土地房屋基本完成了确权发证。但也有相当部分的房产由于各种原因，无法依据现有的法律法规直接确认土地房屋的产权，使广大群众付款后的房改房、商品房、安置房。集资房多年无法获得产权登记，限制了业主对房产的处分权，无法保护购房者的合法权益，对社会的稳定、经济的发展造成了一定的间接影响。本文拟从分析我市产生权属登记历史遗留问题的原因入手，提出解决问题的思路与方法，并对今后如何防范新的问题的产生，如何完善管理体制，提出设想与同仁商榷，以期得到大家的批评指正。

一、我市权属登记遗留的主要问题及原因

我市自1987年11月全面开展城镇土地使用权、房屋所有权登记发证工作，截至2002年10月，全市城镇国有土地范围共颁发了28万厦门市土地房屋权属证书，基本满足了社会经济发展的需求。但是由于各种客观原因，权属登记工作还遗留有不少的历史问题有待解决，具体可以分为两大阶段的历史遗留问题：

第一阶段从1987年11月我市成立城镇房屋所有权、土地使用权登记发证办公室至1997年8月，这期间按照建设部的要求，在全市范围内受理了土地使用权和房屋所有权的总登记，摸清了当时社会条件下总的权属登记需求量，之后便转入了正常的申报登记工作，这十年间共分别发出帼有土地使用证》、《房屋所有权证》78万余本，基本满足了当时的社会需求，但由于当时实行的是总申报登记，受理申请把关不严，造成了1．5万余件无法发证，成了历史遗留问题。 经过几年来不懈的努力，这些遗留件可以套用政策解决的已尽量给予了处理，无法依据政策处理的也办了退件手续，目前，清理工作已近尾声。

第二阶段自1997年9月1日厦门市政府60号令《厦门市土地房屋权属登记管理规定》实施至今，我市实现了土地房屋权属管理的两局合并及《国有土地使用证》、《房屋所有权证》两证合一，成立了厦门市房地产权籍登记中心，承担权属登记的具体工作。管理体制的并轨减少了不必要“的行政摩擦，信息技术的应用使得登记发证的工作量得到了迅猛的增长，五年来每年的登记发证工作量都保持在4—5万本。但是，由于现行管理体制和法规的限制，还有相当多的早期建设的房改房。商品房。拆迁安置房、集资房等，购房者虽然支付了购房款，却由于建设单位等方方面面的原因，仍无法办理产权证。为此，我局从2002年7月25日至8月5日，对我币房改房、商品房和拆迁安置房尚无法办理权属登记的相关问题进行一次书面调查，截止8月 8日，共收到反馈信件930余封，电子邮件105封，调查表1530余份，涉及各类未办证房屋11400余套。经统计，无法办理产权证的具体原因依次为：l、违反规划、超占用地超建房屋；2、地价款未缴清；3、未办理竣工验收手续；4、建设开发单位下落不明；5、未办理用地及建筑审批手续；6、改变房屋用途和性质；7、对建筑面积测算存在争议；8、与施工单位财务纠纷等等。

经综合分析，我市新建房屋无法办证的情形可以归纳为三大类：l、土地批用手续方面的原因：建设项目欠缴土地配套费、出让金、增容地价等费用，导致整幢房屋的土地权属无法确认；2、房屋批建方面的原因：建设项目建成后建筑层数、建筑面积超出规划批准指标，或者改变了房屋设计用途；3、缺少完整的竣工验收证明，由于批建手续不全或者由于建设单位原因，导致建设项目没有完整的质量检测报告及检测报告及竣工验收证明。其他方面的情形还有：由于商品房开发项目公司经营不善，无法承担民事责任或下落不明，导致工程建设不能完工、或没有履行竣工验收手续、或无人为购房户办理权属登记。由于一些重点工程的拆迁安置房源手续不全、或被拆房屋手续不全、或被拆迁人死亡暂时无法办理继承公证等，造成安置房无法办理产权。房改房的售房单位没有按规定将售房款转入房改账户，造成批准房改的手续木全无法办理权属登记。

表面上，这些无法办理产权证的房屋，都是建设单位或者购房者自身原因造成的，但是从更深层次来分析，这其实是我国目前社会管理体制完善的历史过程中正常产生的历史遗留问题。

首先，有关职能部门跟踪管理不到位。我国目前处在建立、完善社会主义市场经济的时期，在社会管理的手段上还或多或少地遗留有计划经济的痕迹，对一个建设项目的建设，历经计委立项、规划选址。用地审批、建设方案审批、建筑质量检测等多个审批环节，由于管理职能的细分以及管理人员的不足，大都重审批管理。轻跟踪管理，造成一些部门跟踪管理的职责下移至权属登记发证时履行，如果一旦协调力度不足，跟踪管理木到位，便造成按约付款的购房者无法办理产权证的现象。比如，川世纪90年代初期，为了推动房地产业的发展，对房地产开发商准入的门槛放的较低，出现了商品房已经销售却还欠缴地价、或建设规模恶意地少批多建、或配套设施不全无法办理竣工验收手续等情况。但是在较长的建设周期过程中，由于各种原因，用地审批部门没有追缴、规划管理部门监管不到位、建筑质量监督机构没有行政跟踪管理职能，结果建设已经完工、住户已经入住，却由于上述原因，权属登记机构无法办理产权证，引起购房户上访、投诉，影响了社会的安定。

其次，权属登记环节承担了过多的行政管理职责。土地房屋权属登记的目的和意义有很多，其实最主要的，莫过于保护产权人的合法权益，稳定社会、发展经济。它在社会经济运行的体系中，服务的职能多于管理的职能。但是目前的现实是，由于历史上相关职能部门的跟踪管理不到位，由于权属登记发证处于建设周期中的最后一个环节，本应由相关部门把关的职责被下放至权属登记发证这一最后环节，由权属登记发证承担了过多的行政管理职责。比如，办理政府优惠价格出售的房屋产权时，必须夫妻双方户口到位，以确保夫妻双方只享受一次政府的优惠政策；新批建设的单位自建房、商品房须接受白蚂蚁防治措施，出具白蚂蚁防治施工证明等等。如果依照这样的捆绑思路，随着社会经济管理手段的日臻完善，土地房屋权属登记发证这一本应为服务的环节，将不堪重负地承担过多的行政管理职责，那些由于不符合现行政策不能办理产权证的房产还会产生，这些不能办证的现象过了若干年又将成为历史遗留问题，我们的权属登记管理工作也将进入循环往复地解决历史遗留问题的怪圈。

第三，现行的法规政策与历史遗留问题冲突。时代在前进，社会在进步，城市建设的规划、经济发展的计划都在不停地根据形势进行修订，社会管理的法规政策也会根据实际情况完善，如果以现行的法规政策来要求历史上社会管理盲点形成的历史遗留问题，是有失公允的。如厦门本岛东部和岛外的广大农村人口每人匕平方米的预留乡镇企业用地，并在城市规划区外划定了预留用地的红线，相当多的乡镇企业由于各种原因仓促上马建设投产。十年后，当市委、市政府要求为其补办建筑审批手续时，岛内东部地区已列入城市规划控制区，如果以其违反现行规划不予确权，是不符合唯物主义原则的。再比如，建设项目竣工验收证明是权属登记的一个要件，但是厦门市的建设质量监督机构成立于1984年10月，在这之前的建设项目，一般都没有向建委申请竣工验收，在这之后的建设项目，也由于质量监督机构是技术服务机构，没有跟踪管理的职能，一些商品房项目没有通过竣工验收却照样让住户人住，造成这些购房者因建设项目竣工验收证明不完备无法办理产权证。如果一律强求这些建设项目补办竣工验收证明或者进行质量安全鉴定再给予办证，是不符合实际的。

二、解决历史遗留问题的思路与方法

不论何种原因，按约付款的购房者无法办理产权证，没有保护财产的合法凭据；按照地方政策许可投资生产的乡镇企业，无法补办审批手续也无法取得产权证，没有以固定资产抵押贷款灵活取得生产周转资金的合法凭据，对于社会的稳定、对于地方经济的发展是不利的，说明我们的权属登记管理工作落后于社会经济的发展，说明我们的社会经济管理制度还存在着缺陷。这与实践江泽民同志“三个代表”思想的要求也是有距离的，应该从政治的高度重视权属登记历史遗留问题的解决。但是，也不应该偏颇地认为，要无原则、无条件地解决权属登记历史遗留问题，对于那些明目张胆的违法建筑。对于那些恶意违规的开发商，在解决历史遗留问题的同时，登记机构应该积极配合相关职能部门跟踪管理，从根本上、从源头上杜绝新的历史遗留问题的产生。

l、从思想上转变观念，以历史的眼光看待历史问题

历史遗留问题的原因很多，但大多是由于当时经济发展的需要和政策的局限造成的，因此我们应该以建设项目当时的实际政策去处理问题，而不能以现行的政策去规范过去的做法。比如，有些乡镇企业建设时期建设地点没有列入当时的城市规划控制范围，虽然现在该地点处于规划的城市道路上，也应以历史的角度给予补办审批手续。办理土地房屋权属证书。对于《城市规划法》、《厦门市城市规划条例》出台前建造的房屋，应尊重当时的历史情况，只要是当时不影响城市规划的，就应当予以确权。再比如，对于因政府的机构不健全或职能不完备，造成的建设项目竣工验收证明不完备的情况，如果一律强求补办竣工验收证明或者进行质量安全鉴定再给予办证，是不符合实际的，因为这些房屋已经居住使用了若干年没有倒塌，说明是可以使用的，如果强行要求履行一个形式主义的手续再予以确权，不是唯物主义的态度。

2、根据实际制定解决历史遗留问题的相关政策，解决历史遗留问题

目前，国内不少城市在不同程度上也存在类似的“办证难”问题，也都面临着巨大的社会压力。他们有的出台了政策措施并解决了这一难题，有的正在解决之中。厦门市为了解决权属登记发证的历史遗留问题，在参考兄弟城市的经验和做法基础上，根据厦门实际制定了《厦门市城镇土地房屋权属登记发证若干问题处理意见》，由市政府办公厅以厦府办「2002］169号文转发全市各区政府及有关职能部门，为解决权属登记发证历史遗留问题创造了一个良好开端。

《处理意见》根据依法行政，尊重历史，实事求是解决问题的原则，切实保护人民群众的合法权益，优先解决个人土地房屋登记发证问题，对当前矛盾较为突出的商品房、房改房和拆迁安置房办证，不规定具体的建设时间限制，只要购买（安置）手续合法完备，所购买（安置）的房屋已竣工可安全使用。不严重影响城市规划，即可办理权属登记手续。同时对2001年4月30日我市开始实行建设项目竣工验收备案制度之前的违法违规建设项目，提出了具体处理意见，要求政府各职能部门加强配合与协调，对发现的问题，按照“谁主管、谁负责”的原则，及时提出整改、处理意见，并按各自职能尽快予以处理。《处理意见》的具体措施有：

（1）群众购买的商品房、房改房或安置房，只要房屋已竣工验收、不严重影响城市规划，购买的商品房签订了购房合同并经市房地产交易管理部门登记备案、交清了购房款、没有抵押和被司法部门限制权利；购买的房改房符合政策规定并交清了购房款；因拆迁补偿得到的安置房签订了拆迁安置协议并经市征地拆迁管理部门确认，即可办理权属登记。

对于如开发建设单位手续是否齐全、违法违规问题是否得到处理，地价款是否交清，房屋的批建文件如何提供等等问题，都将由有关职能部门与各方面协调解决处理，不再由购房者代办承担过错。

（2）1990年4月1日《城市规划法》施行前建设的房屋，只要按相应时期标准补缴城市基础设施配套费后即可办理权属登记手续。

2001年4月30日之前没有批建手续的非商品房建设项目，只要房屋不严重违反城市规划，即可给予补办规划手续，由建设单位按规定补缴城市基础设施配套费后办理权属登记。

（3）2001年4月 30日之前已建成使用但未办理竣工验收手续，可由市房屋安全鉴定机构进行安全鉴定，符合安全使用条件的，可办理权属登记。

未通过竣工验收或经市房屋安全鉴定机构鉴定为存在安全隐患的建设项目，也将由市建设主管部门牵头处理。

（4）对于开发单位下落不明的商品房项目，只要具有《商品房预售许可证》并已通过竣工验收，由业主委员会统一申请，通过调查、公告等程序后先为购房户办理产权登记手续。

（5）对于部分违反规划的建设项目，如超幢。超层、超面积建设，我们也将对符合规划的部分先予以办理登记。

《厦门市城镇土地房屋权属登记发证若干问题处理意见》的实施，不仅有利于解决我市目前人民群众合法购买房产的办证问题，而且将进一步深化规范房地产市场管理，建立公平、公正、公开的房地产市场秩序，增强政府对房地产市场的监管能力，促进城市建设和经济发展。

3、根据社会发展及时修订现行法规规章，规范业务工作

随着时代的进步和社会经济的发展，调整各种社会关系的法规体系也应该顺应时代潮流，及时根据社会发展进行修订。目前，厦门市新～轮的机构改革已经完成，厦门市的权属登记管理体制也将有所调整。几年来的实践证明，市政府60号令《厦门市土地房屋权属登记管理规定》实行5年多来，有些立法意图尚未实现，如在实际业务操作上土地房屋权属调查测绘尚未合而为一，对土地房屋权属登记工作人员尚未建立符合厦门实际的岗位资格定期考核制度，尚未健全商品房项目总建筑面积的登记备案制度等。但是同时，60号令有些要求也已落后于社会经济发展的需求，束缚了权属登记观念的解放，如权属登记要求提供的要付过多过细，土地房屋权属调查测绘的流程后置于受理申请之后已不符合现实要求，工作时限和公告期限过长，等等。如何顺应目前社会经济的发展和广大人民群众的需求，实施好《厦门市城镇土地房屋权属登记发证若干问题处理意见》，实现60号令实施以来尚未实行的立法意图，解决好权属登记发证的历史遗留问题，并进而根据厦门实际修订《厦门市城镇房屋管理条例》和《厦门市土地房屋权属登记管理规定》，杜绝新的历史遗留问题的产生，将解决历史问题同规范今后的管理工作结合起来，是应及时提上议事日程的工作。

三、重构登记管理体制，防范新问题的产生

在解决历史遗留问题的同时，完善法律法规，建立健全权属登记管理体制，防范新问题的产生，是更为重要的课题。随着我国加入WTO，我国的行政管理体制和管理方法将逐步与国际接轨，相信建设项目的审批管理和跟踪管理都将随社会经济管理方式的变革而日臻完善。本文仅就我市目前登记管理体制存在的问题，提出探讨性的建议，以期通过登记管理体制的完善，防范新的历史遗留问题的产生，使我市土地房屋权属登记发证工作走上良性循环的轨道。

1、交易管理与权属登记一体化

交易管理与权属登记是房地产市场管理中重要的紧密相连的工作环节，是互相依存、互相制约不可分割的整体。由于历史的原因，目前大多数地区均成立了分设的机构，厦门市也不例外，设置了房地产交易中心和房地产权籍登记中心两个局直属的事业单位。十年来，这种体制对加强厦门的房地产权属管理和房地产市场管理起到了积极的作用，推动厦门完善了房地产管理体制、规范了房地产市场，但是这种体制随着房地产市场的发展，逐渐暴露出环节重叠。工作脱节、效率低下、时限延长的弊端，已无法实现房地产市场发展要求的高效、便捷的服务要求。对此，建设部专门下发《关于印发<简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见>的通知》（建住房「2000］201号），推行房地产市场与权属一体化的管理模式，并对推行交易管理与权属登记一体化作出了明确的要求。目前，全国35个大中城市有33个城市设立了统一的房地产交易与权属登记办事窗口，将交易与登记作为一个业务流程，实现了业务一体化，其中13个城市实现了房地产交易与权属登记办事机构的一体化，实践证明这种管理模式是规范而高效的。

实行房地产交易管理与权属登记一体化，可以克服权属和市场由于管理机构分设造成的各自封闭、工作脱节甚至互相推倭的现象，有效配置人力资源，减少业务环节、提高办事效率、缩短办理时限，尤其是方便群众办事，真正实现业务件一个窗口进、一个窗口出，实现一条龙的快捷服务。同时权属市场实行一体化管理，可以有效、集中地利用人、财、物资源，共享信息资源，共建信息系统，避免信息系统软硬件的重复投资，降低管理成本。实现房地产交易管理与权属登记一体化管理，是目前厦门权属管理体制改革中重要的工作。

2、地籍调查与房屋勘丈一体化

自1997年9月1日市政府60号令《厦门市土地房屋权属登记管理规定》实施以来，虽然权属证书实现了土地、房屋“两证合一”，但是实际上工作流程、业务管理尚未真正实现合二为一，突出表现在本应同时进行外业的地籍调查和房屋勘丈被割裂为两个程序，有时发生地土地权属调查与房屋勘丈两支作业队伍分别进场作业的情形，甚至个别情况下还需要地籍测绘队伍第三次进场进行地籍图修补测。由于我们工作环节的不协调为广大群众办证带来了较多的不便，这与60号令“两证合一”、方便群众的立法宗旨是不吻合的，说明我们在落实江泽民同志“三个代表”精神的实践上做的还不够。

因此，实现地籍调查与房屋勘丈一体化是非常迫切的。实现地籍调查与房屋勘丈一体化的关键，是培训一支既熟悉地籍调查又能进行房屋勘丈的作业队伍，合并地籍调查与房屋勘丈的业务管理体制。具体运作模式可以参照厦门市农村登记发证外业工作的模式，实现一个作业小组外业时，将权属调查、地籍测量、房屋勘丈等项工作一次性完成，依靠工作人员全面的业务技能，为广大群众带来方便。同时，在条件成熟时，努力实现全市地籍基础测绘成果和新建房屋全面勘丈成果的覆盖，将权属登记发证工作的外业工作简化为权属调查及现有土地房屋测绘成果的修补测，从根本上减轻外业工作量，缩短外业工作时限，从而也就从根本上缩短了初始登记的工作时限，满足广大群众的要求。

3、房产测绘管理体制改革与商品房销售面积计算

目前，关于商品房建筑面积计算与公用面积分摊争议的信访投诉有相当的数量，这在全国是一个普遍问题。为此，建设部提出将房产测绘推向市场的思路，这项改革在我市还正在探索试行之中。实际上，经过多方调查和实地考察，全国有些城市推行的房产测绘市场化还仅是雏形，未能实现完全的市场化。厦门市的房产测绘虽然已由中介服务性质的外来测绘队伍承担具体工作，但是这些测绘队伍的工作成果仍然由登记机构的专业人员审核、把关，登记管理部门要为建筑面积的测绘成果，特别是其中的公用面积分摊方法负责。由于我国的《房产测量规范》要求房屋产权面积以建筑面积（含公用分摊面积）来计量，而现实中开发项目的公用建筑面积往往较难界定，特别是具体的购房者不具备这样的专业知识，处在购销双方弱势群体的地位，当商品房销售面积和登记机构审核的建筑面积对公用建筑面积的分摊值出入较大时，出现购房者对公用分摊面积的投诉或开发商对建筑面积计算提出异议的情形是不可避免的。
我们认为，按照目前我国现行的房产面积计算的技术规范和管理体制，将房产测绘完全推向市场是不可能的。只有改革现行的商品房销售面积计算方法，使购房者可以依靠简单的计算知识丈量房屋面积，成为明明白白的消费者，才能将房产测绘完全推向市场。厦门可以参照北京、广外；、重庆等城市的做法，推行以房屋套内面积作为商品房销售计价面积，让购房者可以自己丈量购买的房屋面积，让开发商与购房者成为购销双方平等的利益主体，才可消除大部分关于公用分摊面积的信访投诉。建议及早制定地方性的房产测绘技术规范和商品房销售面积计算管理办法，从商品房计价依据中剔除公用建筑分摊面积这一不确定的部分，以便从技术上为房产测绘推向市场扫清障碍。

在从技术层面创造条件将房产测绘推向市场的同时，积极探索厦门测绘体制的改革，在时机成熟的时候改变我局委托、分派测量任务的做法，由申请人自行申请委托测绘队伍承接业务。同时改革我们对测绘成果审核的管理机制，改变对测绘成果数据审核把关的做法，登记管理部门只对测绘队伍承担房产测绘的资格、测绘成果适用规范的准确性及采用的测算方法进行检查，测量数据的准确与否应由测绘队伍自行负责并承担责任，与登记管理部门无关。只有将房产测绘适时地完全推向市场，才有可能使登记机构和管理部门甩掉包袱、轻装前进。

4、房地产档案的管理。

我局于1997年成立土地房产测绘档案馆，促进了土地房产系统档案管理的正规化、专业化建设，经过不懈的努力，今年有望创建福建省国家一级档案馆。房地产档案管理是我局档案馆主要的业务工作，这项业务与权属登记发证工作紧密相连，是权属登记发证工作的基础和保障。今后，应大力加强档案管理的信息化建设，实现档案查询。档案管理、档案利用技术手段的现代化；同时，可以参照其他城市档案管理的先进经验，完善档案排列的管理方法，逐步过渡到以房地坐落及门牌号排列权籍档案，并建立相应的信息管理系统，实现土地房屋权属转移变更档案与初始登记的档案相衔接，保证权属变化的跟踪管理，保证房地产档案的现势性。

今后，随着新一轮机构改革的逐步到位，我们将努力完善权属登记管理体制，同时，我们还将根据社会经济的发展及时修订法规规章，并积极与相关职能部门一起督导、规范开发建设行为，杜绝新的历史遗留问题的产生，为特区社会经济发展提供优质服务。

（作者工作单位：厦门市国土资源与房产管理局、国土资源与房产管理局权籍处）